PROYECTO DE LEY DE REFORMA DE LA LEY 22/1988, DE 28 DE JULIO, DE COSTAS
JOSE ORTEGA
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PROYECTO DE LEY DE REFORMA DE LA LEY 22/1988, DE 28 DE JULIO, DE COSTAS
ELABORADO A PETICIÓN DE LA PLATAFORMA NACIONAL DE AFECTADOS POR LA LEY DE COSTAS
PROYECTO DE REFORMA DE LA LEY 22/1998, DE 28 DE JULIO, DE COSTAS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Veinte años después de la entrada en vigor de la ley de costas, los tiempos están
maduros para hacer balance, contrastar sus postulados teóricos con los
resultados obtenidos e introducir las reformas precisas, todo lo cual es el objeto
de la presente reforma.
La ley de costas se ha demostrado un instrumento sólido e imprescindible para
mantener el carácter público de nuestras playas y para permitir su uso gratuito
a todos los ciudadanos. Las mejoras que introdujo respecto a la legislación
anterior son indiscutibles, entre ellas la debida coordinación del bloque
normativo de costas con la ordenación del territorio, hasta ese momento
totalmente descoordinados entre sí.
La presente reforma viene condicionada por la respuesta ciudadana concretada
en la resolución del Parlamento Europeo de 26 de marzo de 2009, que condena
a España por aplicación retroactiva y arbitraria de la ley y reclama una reforma
que impida su aplicación a supuestos de hechos anteriores a su nacimiento y
garantice una compensación digna y suficiente para los ciudadanos que como
consecuencia de su aplicación se vean privados de sus derechos de propiedad.
Aunque el Estado tenga perfecta competencia para ordenar sus costas como
tenga por conveniente, vivimos en una comunidad supranacional cuyas
opiniones y pedidos no podemos ignorar, especialmente si resultan razonables.
Junto a ello, la práctica aconseja la reforma de determinados aspectos de la ley
que se han demostrado inadecuados. Las definiciones de dominio público, al
ser contrastadas con su aplicación práctica, resultan demasiado genéricas y al
mismo tiempo expansivas. La zona marítimo terrestre es un concepto que se ha
venido definido desde la primera ley de puertos, de 7 de mayo de 1.880, de
forma pacífica, como la zona alcanzada por la pleamar o los temporales
ordinarios. La actual definición, atinente a los máximos temporales conocidos,
introduce inseguridad jurídica y deja a la sociedad entera a merced de
temporales imprevistos y nada significativos, por su excepcionalidad, para la
justa definición del demanio costero.
El carácter globalizador de la actual definición legal de zona marítimo terrestre
absorbe indebidamente situaciones históricas y perjudica razones comerciales o
industriales que son inocuas para el medio ambiente y merecedoras de
protección. En las rías del norte de España, desde tiempo inmemorial se
contuvo el alcance natural de las mareas mediante muros de contención que
dieron lugar a los llamados porreos, espacios desecados dedicados a pastos y
frecuentados por aves palustres cuya desaparición exige la actual redacción de
la ley sin beneficio visible para los intereses generales. Por otro lado, si una
piscifactoría requiere que terrenos de particulares sean inundados con agua de
mar, que éstos pasen al dominio público por ese solo motivo, no solo parece
inapropiado, sino que además constituye un freno a la iniciativa empresarial.
Algo parecido puede afirmarse de los antiguos molinos de mareas, joyas vivas
de la etnografía cuya expropiación por ser terrenos inundados carece de sentido
y de utilidad pública.
Por su parte, la definición de playa también debe ser objeto de revisión. No
resulta de buena técnica jurídica que la ley defina como dominio público la
duna, en general, y que el reglamento de desarrollo introduzca limitaciones a
esta definición. Esta doble regulación causa no solo inseguridad, sino
desorientación y titubeos en la interpretación del derecho. Teniendo en cuenta
que las zonas dunares se definieron como dominio público por su carácter de
reservorio de arena de la playa, parece lógica consecuencia que solo constituyan
demanio las que se encuentren en movimiento como consecuencia del
transporte eólico y que esta limitación quede adecuadamente plasmada en la
propia ley. Al mismo tiempo, se retira el carácter de dominio público a los
depósitos de materiales sueltos de origen artificial, no solo por la inoportunidad
del precepto y la inseguridad que origina, pues una regeneración de playa o un
vertido de arena pueden definir por sí solas nuevas zonas de dominio público,
sino por la contradicción incluso intelectual que implica asignar carácter de
dominio público natural a depósitos de origen artificial. Por fin, se eliminan de
la definición de playa los depósitos de materiales sueltos de origen continental,
que nada tienen que ver con el ambiente marino, y, en suma, se hacen coincidir,
aunque con la adición de los espacios dunares, los conceptos legal y cultural de
playa.
Las condiciones que se imponen a la tramitación de los expedientes de deslinde
obedecen a la necesidad de corregir disfunciones debidas a la falta de
instrucciones más precisas de la actual redacción de la ley. En los casos en los
que la costa se encuentra en regresión a consecuencia de erosión marina de
origen artificial, especialmente por puertos y espigones, resulta injusto tramitar
un deslinde que naturalmente deberá retrasar al interior la delimitación del
demanio costero. El sacrificio que por esta vía se exige a los ciudadanos carece
de justificación y para ponerle fin la ley exigirá que la Administración primero
proceda a la restauración de la costa a su primitivo estado y solo entonces
tramite el deslinde.
A la Administración se le impone la obligación de recoger con cada orden
aprobatoria de deslinde un anejo con todas las propiedades afectadas, sus
titulares y las indemnizaciones correspondientes. Este nuevo deber pretende
poner fin a la mala práctica de aprobar deslindes dejando sin resolver la
condición legal de los inmuebles incluidos en el dominio público. En particular
esto es lo que ha venido sucediendo con la concesión especial regulada en la
disposición transitoria primera, apartado primero de la ley. Incluso aunque el
reglamento de costas recoge determinadas situaciones en las que la
Administración debe otorgarla de oficio, la práctica confirma una dejadez
inadmisible, ya que en demasiadas ocasiones estas situaciones quedaban sin
resolver y los afectados permanecían por tiempo indefinido en un limbo
jurídico impropio de un Estado de derecho que proclama entre sus valores la
seguridad jurídica y donde cada uno debe saber en cada momento cuáles son
sus derechos y obligaciones.
Las reformas y adiciones a la regulación de la recuperación posesoria de oficio
se hacían necesarias teniendo en cuenta que la ambigüedad o insuficiencia de la
regulación legal se concretaban en el empleo contra propiedades escrituradas e
incluso registradas del expediente especial y sumario regulado en el reglamento
de costas, cuyo objeto son las ocupaciones carentes de título. Por este motivo se
garantiza que ese procedimiento podrá emplearse solo contra los actos de
auténtico y contrastado despojo.
Las normas sobre desafectación se modifican a fin de eliminar la prohibición
implícita de que los terrenos desafectados del dominio público pasen o retornen
a manos privadas. Existen ciertos núcleos de población situados en el dominio
público desde antiguo y que hace años que constituyen auténticas ciudades.
Para ellos, la única solución es una desafectación que permita a sus antiguos
titulares volver a disfrutar de sus inmuebles en pleno derecho de propiedad.
En este caso la actual regulación de la ley se limita a originar o prolongar
problemas arrastrados durante mucho tiempo, que afectan a muchas familias y
que los poderes públicos no han sido capaces re resolver.
Naturalmente que esta puerta no debe abrirse para consolidar situaciones de
abuso, como son las que se derivan de la construcción ilegal dentro del dominio
público después de que éste ha sido delimitado por un deslinde. En estos casos
de auténtico fraude la desafectación solo cabe cuando concurren circunstancias
excepcionales y previa información pública.
En el capítulo de obras, se establecen criterios y jerarquías que resultan
imprescindibles. No parece apropiado que mientras unas partes de nuestra
costa se encuentran en peligrosa regresión sin que los poderes públicos pongan
una solución estable y definitiva, en otras zonas carentes de ese problema se
acometan costosas obras para hacer playas nuevas que alteran el paisaje natural
y fomentan la presión urbanística sobre el litoral. A fin de romper esta
contradicción se establece preferencia a favor de las obras necesarias sobre las
que podríamos llamar suntuarias.
Las reformas de mayor calado se encuentran en la modificación de la
disposición transitoria primera y en la introducción de una nueva disposición
transitoria. En cuanto a la primera, atendiendo a la petición tanto de los
ciudadanos como del Parlamento Europeo, se sustituye el anterior y polémico
sistema de compensaciones mediante concesión administrativa por un pago en
dinero. Hemos de reconocer una falla en la lógica del anterior sistema: Si el
objeto de la ley es despejar el dominio público ocupado, especialmente la duna,
a fin de restablecer no solo su uso público, sino también el transporte eólico que
garantiza la salud de las playas, carece de sentido mantener los edificios allí
presentes durante sesenta años, aunque sea en régimen de concesión. Al paisaje
le da igual el título jurídico con el que los edificios ocupan los espacios dunares.
La indemnización económica es el remedio más justo para lo que en el fondo es
una expropiación, como bien ha reconocido el Tribunal Constitucional en su
sentencia 149/91. La medida puede resultar gravosa para la economía del
Estado, pero los intereses generales no pueden garantizarse a costa del sacrificio
de una parte de los ciudadanos.
La nueva disposición transitoria introducida establece el principio claro,
riguroso e incontestable de que la ley de costas no puede aplicarse a situaciones
nacidas con anterioridad a su entrada en vigor. Se trata posiblemente del punto
más polémico y difícil de la ley y de su aplicación. La respuesta ciudadana ha
originado un debate con acusaciones de aplicación retroactiva y desmentidos
desde los poderes públicos que sin embargo no pueden soslayar la realidad de
deslindes en los que, por ejemplo, se ha utilizado como justificación del alcance
del dominio público la subida del nivel del mar durante el final de la glaciación
Würm. La filosofía que ha informado la política de deslindes de los últimos
años ha sido la de recuperación de los espacios dunares, con resultados
irregulares, desiguales y generadores de arbitrariedad. A este fin se han
declarado dominio público, sin coste para el Estado, poblaciones y bosques.
Para agravar más las cosas, y a fin de dejar a un lado la escenificación de una
aplicación de la ley retroactiva y por tanto prohibida, se ha creado el principio
de que para determinar el carácter demanial o no de unos terrenos hay que
estar a su composición mayoritaria. Esta fórmula solo ha conseguido unir a la
aplicación retroactiva la arbitrariedad, puesto que en su virtud los núcleos de
población densos que se construyeron sobre las dunas en los años sesenta y
setenta quedan al margen del dominio público debido a que allí la composición
mayoritaria de los terrenos no es dunar y por tanto demanial. En cambio, las
zonas donde se ha construido de manera dispersa son incorporados al dominio
público al amparo del anterior principio. De esta manera, los que han
construido más sobre la duna resultan premiados, y los que han construido
menos resultan castigados.
El Estado no puede mantener por más tiempo esta situación. La necesidad de
igualar a todos los ciudadanos exige idéntico respeto para quienes construyeron
en su momento en terrenos que no eran de dominio público. Por eso la reforma
se orienta al respeto de esas propiedades, que deberá hacerse efectivo de
manera retroactiva, ya que de otro modo la ley no podría cumplir su misión de
ordenar la convivencia conciliando los diversos intereses en juego.
Un punto necesitado de urgente reforma es el relativo a la autoridad
competente para determinar si el deslinde asigna a la servidumbre de
protección su extensión ordinaria de cien metros, la reducida de veinte o una
intermedia entre ambas, con arreglo a lo prevenido en la disposición transitoria
tercera. La pugna entre el Estado y las Comunidades Autónomas a este respecto
se ha centrado en todos aquellos casos en los que los planes de ordenación no
asignaban a los terrenos el carácter de suelo urbano antes de la entrada en vigor
de esta ley, pero sin embargo los mismos se encontraban ya consolidados por la
edificación o bien contaban con los servicios urbanísticos, con lo que, de
conformidad con la legislación de uso del suelo, podían tener tal carácter al
margen de los planes. La disposición transitoria novena del reglamento de
costas proporciona un remedio a estas situaciones mediante una declaración de
la autoridad urbanística, pero a menudo estas declaraciones han sido
rechazadas por la Administración del Estado, lo que en principio resulta
contradictorio con el esquema constitucional de competencias, que reserva las
urbanísticas a favor de las comunidades autónomas. Resulta contradictorio que
la autoridad competente en urbanismo haga una declaración sobre materia de
su competencia y que otra autoridad, carente de cualquier atribución al
respecto, tenga la facultad de desautorizarla.
En ese tenso caldo de cultivo, las soluciones dadas en algún caso por las
autoridades competentes en urbanismo, asignar a la declaración de la
disposición transitoria novena del reglamento de costas el carácter no de
informe o certificación, sino de resolución administrativa, solo ha conseguido
empeorar aún más el problema, puesto que ante ello la Administración del
Estado se ha limitado a impugnar dicha resolución ante los tribunales, dando
lugar a una conflictividad institucional innecesaria y a una situación circular en
la que el recurso judicial contra el deslinde y el recurso judicial contra la
declaración de la autoridad urbanística dependían el uno del otro.
El origen del conflicto es el siguiente: la sentencia del Tribunal Constitucional
149/91 declaró contrarios a la Constitución los preceptos de la ley de costas que
reservaban al Estado la gestión de la servidumbre de protección. Al obedecer
dicha servidumbre a una preocupación derivada del uso del suelo, el tribunal
razonó que esas competencias debían corresponder a las Comunidades
Autónomas, pero dejó intacta la capacidad del Estado para tramitar y aprobar
los deslindes, incluyendo la delimitación de la servidumbre de protección. Esto
es algo lleno de lógica en cuanto que el deslinde es una operación técnica. Con
esa regulación se está salvando, de forma muy coherente, la posibilidad de que
haya dos deslindes, uno para definir el dominio público y otro para situar la
servidumbre de protección. Ahora bien, la asignación a la servidumbre de
protección de su superficie ordinaria de cien metros o la excepcional de veinte
(u otra inferior a cien) no es una operación técnica, sino jurídica, que tiene que
ver exclusivamente con cuestiones urbanísticas, y en la que la decisión de la
Comunidad Autónoma debía ser definitiva. Las Comunidades gallega y
canaria, en un intento desesperado por recuperar competencias que consideran
propias y exclusivas, han dictado sendas leyes atribuyéndose a sí mismas la
competencia en la definición o la delimitación de la servidumbre de protección.
Esta fórmula resulta probablemente contraria a la Constitución, proporciona
una solución técnica deficiente y de nuevo fomenta conflictos institucionales
innecesarios. Sin duda la competencia para tramitar el deslinde, definiendo los
límites de todas las franjas y espacios definidos en la ley de costas, debe
permanecer en manos de una sola Administración, en este caso el Estado. Pero
al mismo tiempo, puesto que la Administración del Estado carece de
competencias urbanísticas, no debe dejarse en sus manos la decisión sobre la
asignación a la servidumbre de protección de su extensión ordinaria o
excepcional. La solución viene recogida en la siguiente propuesta, mediante la
asignación a la declaración de la autoridad urbanística del carácter de informe
vinculante.
En resumen, la adecuada protección de las costas y el mantenimiento de su
carácter público no pueden hacerse a costa de cualquier cosa y resultan
compatibles con los derechos individuales, incluyendo el derecho de
propiedad. Esta reforma puede ayudar a hacer efectiva esa compatibilidad y a
obtener una paz social sin ninguna renuncia por parte del Estado.
Artículo primero.‐ Los artículos que a continuación se relacionan de la ley
22/1988, de 28 de julio, de costas, quedarán redactados como sigue:
1. Artículo 3º 1 a): La zona marítimo‐terrestre o espacio comprendido entre la
línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde
alcanzan las olas en los temporales ordinarios o, cuando lo supere, el de la línea
de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las
márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las
mareas.
Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros
y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y
reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.
No tendrán la consideración de zona marítimo terrestre:
‐Los espacios inundados artificialmente, previa autorización y con fines
comerciales, tales como piscifactorías o salinas.
‐Los espacios inundados artificialmente como parte de industrias tradicionales,
tales como los molinos de mareas.
‐Los espacios excluidos del alcance natural de las mareas mediante muros de
contención cuando la intervención formara parte de la costumbre inmemorial,
tales como los porreos de las rías de Asturias.
Artículo 3º 1 b): Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales
como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas en
movimiento, con vegetación nula o escasa y característica, formadas por la
acción del mar o del viento marino.
2. Artículo 10º, apartado segundo:
Asimismo tendrá la facultad de recuperación posesoria, de oficio y en cualquier
tiempo sobre dichos bienes.
Reglamentariamente se regulará un procedimiento especial y sumario que irá
dirigido a la recuperación se la posesión en caso de ocupaciones del dominio
público marítimo terrestre sin título.
Cuando un edificio situado en terrenos privados o sin deslindar haya quedado
incluido posteriormente a su construcción dentro del dominio público como
consecuencia de la aprobación de un deslinde, la Administración resolverá lo
que corresponda previo expediente tramitado con arreglo a las normas
generales de procedimiento administrativo, no procediendo la tramitación del
procedimiento especial regulado en este artículo.
3. Se añadirá el siguiente párrafo al artículo 11º:
2. En los tramos de costa que se encuentren en regresión debida a causas
artificiales no podrá incoarse expediente de deslinde hasta que se haya
procedido a restaurar la costa a su estado original.
Se entiende por estado original el inmediatamente anterior a la aparición de las
causas artificiales causantes de regresión. Se consideran causas artificiales, entre
otras, las siguientes:
‐Embalses en los ríos y otras obras que interrumpan el transporte natural de
limo hasta el mar.
‐Espigones, puertos y diques en el mar que frenen la corriente marina y por
tanto el transporte de áridos.
Las Administraciones Públicas serán responsables de los perjuicios que se
causen a los ciudadanos con motivo de la regresión de la costa cuando ésta sea
imputable, en todo o en parte, a obras públicas realizadas por ellas.
4. Se añade el siguiente apartado al artículo 12º:
8. Con el expediente de deslinde se tramitará, simultáneamente, una pieza
separada que recogerá los inmuebles que resultarán expropiados, su valoración
de mercado, la identificación de los titulares y las indemnizaciones que les
correspondan. El listado de inmuebles, titulares e indemnizaciones formará
parte de la orden aprobatoria del deslinde.
5. Artículo 19º:
Los terrenos desafectados conforme a lo previsto en el artículo anterior se
incorporarán al Patrimonio del Estado. Cuando no se juzgue previsible su
afectación, podrán ser cedidos gratuitamente al Municipio o a la Comunidad
Autónoma.
La desafectación no será posible cuando los particulares se hayan apropiado o
hayan construido ilegalmente dentro del dominio público ya delimitado por un
deslinde, excepto que concurran razones justificadas, manifiestas y
excepcionales de interés público, incluso sociales derivadas de la aparición de
terceros adquirentes de buena fe, y previa información pública.
6. Se añade el siguiente apartado al artículo 111º:
En casos de regresión grave del litoral, las obras ordenadas a su restauración
tendrán preferencia sobre las de creación de playas artificiales y otros proyectos
susceptibles de modificar la configuración natural del paisaje.
Artículo segundo: Modificación de las disposiciones de la parte final de Ley
22/1988, de 28 de julio, de régimen jurídico de las costas.
Las disposiciones de la parte final de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de régimen
jurídico de las costas, que a continuación se relacionan, quedarán redactadas
como sigue:
1. La disposición transitoria primera tendrá la siguiente redacción:
El Estado indemnizará a los particulares que pierdan sus bienes como
consecuencia de un deslinde de dominio público marítimo terrestre aprobado
de conformidad con esta ley o que los hayan perdido como consecuencia de un
deslinde de zona marítimo terrestre o playa aprobado con arreglo a leyes
anteriores.
La indemnización será obligada en todos los casos excepto en aquéllos en los
que resulte acreditado que los particulares edificaron en espacios que ya eran
demaniales con arreglo a la ley aplicable en aquel momento, lo que deberá ser
probado por el Estado.
En ningún caso procederá indemnización ni compensación alguna cuando la
construcción haya tenido lugar en espacios previamente delimitados como
demaniales por un deslinde.
La indemnización se entregará en dinero y será igual al valor de mercado de la
vivienda en el momento de su otorgamiento.
2. Se añade la siguiente disposición transitoria primera bis:
De conformidad con el principio de prohibición de retroactividad de las leyes
desfavorables a los ciudadanos, contenido en el artículo 9.3 de la Constitución,
las definiciones de ribera del mar aplicables a espacios que no tuvieran este
carácter con arreglo a la ley de costas de 26 de abril de 1969 no podrán aplicarse
a terrenos que hubieran sido ocupados por obras antes de la entrada en vigor
de la presente ley.
Esta disposición, por ser favorable a los ciudadanos, de aplicará
retroactivamente y por lo tanto se revisarán de oficio todos los casos afectados
por la misma, incoándose nuevo expediente de deslinde en el que se declararán
excluidos del dominio público los correspondientes terrenos, con excepción a lo
establecido en el artículo 4º apartado 5 de esta ley.
Estos terrenos y las edificaciones construidas en ellos serán entregados en
propiedad a sus antiguos titulares. En caso de que las construcciones hubieran
sido ya demolidas, se entregará a los interesados, gratuitamente, un inmueble
de similares características en los terrenos más cercanos posibles. Si esto no
resultase viable, se indemnizará a los interesados mediante la entrega de un
importe igual al valor de mercado de los inmuebles a la fecha de la
indemnización.
3. Se añade el siguiente párrafo al apartado tercero de la disposición transitoria
tercera:
Asimismo, se asignará a la servidumbre de protección una extensión reducida
de veinte metros cuando la autoridad de la comunidad autónoma competente
en materia de urbanismo informe que los terrenos ya constituían suelo urbano
por contar con los servicios exigidos por la legislación urbanística o por
constituir núcleo de población consolidado por la construcción.
Esta declaración se hará en los casos en los que no existiera plan de ordenación
o incluso en contra de las determinaciones del plan cuando se aprecie que a la
entrada en vigor de la presente ley el carácter urbano de los terrenos no estaba
recogido. La declaración se instrumentalizará mediante el informe prevenido en
el artículo 12.2 de esta ley, que tendrá carácter vinculante en cuanto a las
determinaciones que aquí se regulan.
